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Acquisti pubblici, perché serve trasparenza e capacità di analisi per una nuova politica

di Mario Nobile, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Cantiere Procurement pubblico

La digitalizzazione dei processi d’acquisto, oltre a semplificare le attività e garantire la trasparenza, consentirà di disporre di dati ed informazioni per attuare una corretta programmazione degli acquisti e supportare le scelte di politica economica ed industriale del Paese. Ciò sarà però possibile solo se la disponibilità dei dati e delle informazioni sarà condivisa e sempre più “open”, non più limitata alla sola funzione di repressione delle frodi o di correzione degli errori.

Oggi si sente la mancanza di serie storiche che consentano un’analisi accurata di cosa accade per poter fare una previsione attendibile di cosa accadrà.

Il disegno portato avanti, in linea con le spinte comunitarie, da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale e dalla Cabina di Regia sul Codice degli Appalti, tende ad un sistema di public procurement completamente digitalizzato e caratterizzato dalla piena interoperabilità delle banche dati pubbliche, oltre a perseguire la finalità della semplificazione dei processi e della riduzione degli oneri per le imprese. Tale sistema consentirà di disporre di una notevole mole di informazioni che, debitamente analizzate, potranno consentire di avviare una politica industriale sul procurement pubblico.

Un altro tema di fondamentale importanza è quello dell’analisi del TCO – Total Cost of Ownership, ossia come calcolare i costi o i vantaggi indiretti di un acquisto, anche in termini di impatto sociale o ambientale e quindi non facilmente quantificabile.

Qualche esempio pratico:

  1. Tutti sappiamo che il costo della vaccinazione di massa ha fatto diminuire in maniera significativa i costi sanitari per la cura delle stesse malattie, ma anche quelli sociali in termini di invalidità o perdita di vite umane. Se alcuni costi (o mancati costi) possono essere quantificati, altri hanno a che vedere con i diritti fondamentali sulla salute che lo Stato deve garantire ai suoi Cittadini.
  2. La rilevazione della riduzione dei costi del trasporto pubblico locale dovrebbe tener conto anche di quelli conseguenti alle fragilità sociali legate all’isolamento delle periferie urbane, che spesso portano ad aumentare gli investimenti per i presidi di forze dell’ordine sul territorio e per il ripristino di mezzi a seguito di episodi di vandalismo.
  3. L’utilizzo (e l’acquisto) di materie prime di scarsa qualità oppure di prodotti i cui processi di fabbricazione non rispettino la sostenibilità ambientale e sociale implicano (spesso non immediatamente, ma sul medio/lungo periodo) ricadute per la salute e per il potere di acquisto dei lavoratori e quindi una diminuzione della capacità di consumo e della compartecipazione alla fiscalità generale.

Il tema è così sentito a livello internazionale, che sia la Commissione Europea che le Nazioni Unite[1] hanno pubblicato nei primi mesi del 2011 documenti di riferimento per sollecitare Governi e Pubbliche Amministrazioni all’integrazione di criteri sociali negli appalti pubblici.

La Commissione Europea ha coniato un nuovo termine, ossia “appalti pubblici socialmente responsabili” (Socially Responsible Public Procurement – SRPP) all’interno della pubblicazione “Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”, dove ha declinato il concetto di SRPP con riferimento a nove temi sociali:

  1. opportunità di occupazione, in particolare per le fasce più deboli della popolazione;
  2. dignità del lavoro in termini di aspetti pratici quali il trattamento salariale o le politiche di flessibilità del lavoro (orario, smartworking, ecc.);
  3. conformità ai diritti dei lavoratori (ad esempio il rispetto dei contratti collettivi);
  4. inclusione sociale (ad esempio con punteggi aggiuntivi a favore delle cooperative sociali);
  5. accessibilità (attraverso una progettazione senza barriere architettoniche fisiche o sensoriali);
  6. commercio equo e solidale che garantisce il rispetto dei diritti minimi anche nei Paesi di provenienza di materie prime o semilavorati;
  7. responsabilità sociale d’impresa;
  8. protezione dei diritti umani;
  9. attenzione alle PMI

La guida intende sensibilizzare le Amministrazioni committenti sui vantaggi potenziali ancorché indiretti degli appalti pubblici socialmente responsabili, declinando in termini pratici le opportunità offerte dall’inserimento di indicatori sociali nei propri appalti, attraverso la presentazione e l’analisi di esperienze di Pubbliche Amministrazioni europee.

La Commissione ha inoltre invitato i Paesi membri ad adottare una strategia rinnovata in materia di responsabilità sociale e ambientale delle imprese. In essa si promuove il rispetto degli standard sociali e ambientali, affermando che “le imprese dell’UE possono favorire una migliore governance ed una crescita inclusiva nei Paesi in via di sviluppo” e che “la ricerca di sinergie con il settore privato diventerà un fattore sempre più importante nella cooperazione allo sviluppo e nella risposta dell’UE alle catastrofi naturali e a quelle causate dall’uomo”.

A livello nazionale la guida italiana per l’integrazione di aspetti sociali e ambientali negli appalti è il Piano d’Azione Nazionale per il Green Public Procurement (o PAN GPP) adottato nel 2008 e poi revisionato con DM del Ministero dell’Ambiente del 10 aprile 2013.

In esso sono descritti i criteri ambientali minimi (CAM) che possono essere utilizzati ed inseriti nelle procedure d’acquisto in termini di specifiche tecniche, costruzione dei punteggi di valutazione dell’offerta, condizioni di esecuzione del contratto e requisiti di qualificazione di prodotto/servizio, inizialmente per 14 tipologie di prodotto/servizio. Il Piano d’Azione sottolinea che “è nell’internazionalizzazione delle filiere produttive che si annidano le violazioni dei diritti umani”.

La risposta italiana, ispirata dalla Guida del Ministero dell’Ambiente, è racchiusa nell’adozione del “dialogo strutturato” sperimentato da diverse Amministrazioni (ad es. Agenzia delle Entrate, ARCA Lombardia, IntercentER, Regione Toscana, ecc.) che ha visto:

  1. l’adozione di questionari di pre-informazione e di comunicazione a doppia via tra operatori economici e committente;
  2. l’integrazione di criteri sociali ed ambientali nei documenti di gara;
  3. un accurato monitoraggio dell’esecuzione del contratto.

Oggi il Correttivo al Codice degli Appalti contribuisce a valorizzare il principio dello sviluppo sostenibile nei tre aspetti-chiave della sostenibilità ambientale, economica e sociale; all’articolo 34 del nuovo Codice (D.Lgs. 50/2016), “Criteri di sostenibilità energetica ed ambientale”, prevede l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi (CAM) adottati con decreto del Ministro dell’Ambiente.

La base necessaria ma non sufficiente per monitorare questi andamenti, valutare eventuali correzioni di rotta – in poche parole: attuare una politica industriale sul procurement pubblico – è quella di raccogliere e rendere disponibili i dati in questione, rilevati da numerose banche dati pubbliche che stanno iniziando a colloquiare tra loro.

Questa la sfida attuale: trasformare i vecchi appalti pubblici in forward looking procurement.

 


[1] Vedi: guida “Acquisti sociali. Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici” del gennaio 2011 della Commissione UE e “Principi Guida su Imprese e Diritti Umani” – Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework adottato all’unanimità dal Consiglio dei Diritti Umani dell’ONU nel giugno 2011.

 

Markus Spiske